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Regímenes, partidos y políticas de suficiencia en pensiones de jubilación: la experiencia española
- Autor
- Mota LópezRosalía
- Fecha de publicación
- 2002
- Editorial
- Instituto Juan March
- Serie
- Trabajos de Investigación
- Colección
- CEACS: Tesis doctorales
- Tipo
- Monografías
- Idioma
- Español
- Notas
- Esta obra se presentó como tesis doctoral en el Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma de Madrid\, el 3 de junio de 2002. El Tribunal\, compuesto por los profesores doctores D. Miguel Beltrán Villalva (Presidente)\, D. Joan Subirats i Humet\, D. Luis Moreno Fernández\, D. Miguel Juárez Gallego y Dña. Lourdes Pérez Ortiz\, le otorgó la calificación de Sobresaliente "cum laude". Objetivo central de esta tesis ha sido identificar pautas de variación conjunta de las condiciones económicas y políticas y de las características institucionales del sistema de pensiones de jubilación\, analizando la combinación de políticas que los gobiernos realizan según el margen de maniobra del que dispongan. Para ello se ha considerado como objeto de estudio el diseño de las políticas. Las características que se han considerado más relevantes para analizar la variación en el contenido de las políticas de pensiones de jubilación han sido las siguientes: las reglas que dan acceso al sistema\, la cuantía de las pensiones\, el abanico o la estructura de los beneficios y por último\, las condiciones de financiación. La tesis se centra en un aspecto del Estado de bienestar: las pensiones de jubilación. En términos de gasto social\, las pensiones de jubilación constituyen la partida presupuestaria más importante. Además\, influyen en el nivel de bienestar de un parte muy significativa de la población. Las pensiones de jubilación no sólo afectan a la renta de la que disponen las personas que han abandonado el mercado de trabajo\, sino que también constituyen un salario diferido para la población activa. Las implicaciones distributivas de los sistemas de pensiones son por tanto muy relevantes. La metodología utilizada ha sido la de estudio de caso. El análisis ha consistido en la confrontación empírica de las teorías sobre el Estado de bienestar a partir de un caso considerado crucial para algunas de las conclusiones de tales teorías. El caso seleccionado ha sido el de España. La literatura consultada habla de la existencia de un Estado autoritario de bienestar. En lo relativo a las pensiones de jubilación\, al final del régimen franquista existía un sistema público que protegía a la práctica totalidad de la población activa\, y que desde mediados de la década de los sesenta venía absorbiendo un volumen significativo de recursos. La experiencia histórica española incluye también regímenes políticos y alternancia en el poder de gobiernos de diferente "color" que diseñaron sus políticas de pensiones en circunstancias económicas similares. En la tesis se realiza un análisis cualitativo a fondo del caso español en tres períodos históricos: el régimen franquista\, los gobiernos de UCD\, y finalmente la etapa socialista. La variación en el contenido de la política de pensiones de jubilación\, y en los rasgos del régimen político y de los gobiernos\, es examinada en detalle mediante la utilización de diversas fuentes. Éstas fuentes han incluido material estadístico y legislativo sobre el sistema de pensiones de jubilación\, documentación gubernamental\, sindical y empresarial sobre la política de pensiones\, comparecencias y discursos de responsables políticos\, debates parlamentarios\, encuestas de opinión y artículos en prensa\, y finalmente\, entrevistas abiertas a dirigentes políticos y expertos. Los argumentos principales de la tesis son los que a continuación se reflejan. Condiciones económicas pueden ampliar o restringir el margen de maniobra con el que cuentan los gobiernos para impulsar cambios en sus políticas de pensiones de jubilación. Este margen de maniobra también se puede ver limitado por legados de políticas. Sin embargo\, estos factores no impiden reformas del diseño de las pensiones en un sentido redistributivo. En circunstancias económicas difíciles\, y enfrentados a restricciones en el volumen de gasto total disponible\, los gobiernos diseñarán sus políticas de pensiones de forma que eviten una penalización electoral por parte de sus grupos de apoyo. Son las características del régimen político y la orientación partidista de los gobiernos las que determinan el contenido de las reformas\, en la medida que permiten que puedan expresarse y defenderse intereses distributivos distintos en relación con las pensiones de jubilación. Una dictadura de derechas dónde los gobiernos comparten una visión desigualitaria y corporativista del orden social puede emprender reformas que aumenten la cobertura del sistema de pensiones de jubilación\, y mejoren las cuantías a medida que vaya disponiendo de recursos\, pero diseñará un sistema de pensiones basado en una estrategia de sustitución de las rentas de activo. Bajo gobiernos autoritarios las demandas redistributivas provienen de grupos de población difusos que carecen de partidos políticos y sindicatos representativos que defiendan sus intereses. Sus grupos de apoyo se caracterizan por su oposición a la redistribución de la renta y por pretender mantener en la jubilación los altos niveles de ingresos de los que han disfrutado durante su vida activa. La Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 centralizó y uniformizó la regulación del sistema de pensiones de jubilación. El objetivo de la reforma fue asegurar a los trabajadores la continuidad con los niveles de bienestar de los que habían disfrutado durante su vida activa\, transfiriéndoles renta a lo largo del ciclo vital\, pero respetando simultáneamente sus posiciones relativas en la escala de rentas. Por ello\, la cobertura del sistema de pensiones se limitó a la población activa\, y la cuantía de éstas se correspondió con las cotizaciones realizadas durante la vida laboral. La Ley de Financiación y Perfeccionamiento de 1972 y la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones al conjunto de la población activa mediante la creación de los denominados Regímenes especiales\, fueron haciendo más eficaz el principio de sustitución de las rentas de activo. Cuando un régimen autoritario se enfrente a movilizaciones populares podrá emprender reformas que mejoren las pensiones de los grupos de población más pobres y expandan el gasto\, pretendiendo intercambiar con la clase trabajadora consumo por aquiescencia política. Si los gobiernos autoritarios no tienden a financiar las políticas de pensiones con mayores aportaciones presupuestarias\, pueden emprender esas reformas en un período de crisis económica. La experiencia española es en este sentido ilustrativa. El establecimiento de las pensiones mínimas de jubilación y el diseño de las sucesivas revalorizaciones que realizaron los últimos gobiernos franquistas beneficiaron a los jubilados de rentas más bajas. Lo que sucede es que gobiernos autoritarios pueden utilizar de manera regresiva políticas dirigidas a reducir el abanico de pensiones y que tienen\, por tanto\, un perfil redistributivo. Durante el régimen franquista\, sectores de población que se encontraban por encima de la renta media se beneficiaron de la mayor revalorización que tuvieron las pensiones mínimas\, como así lo pone de manifiesto la presencia en los complementos por mínimos de perceptores situados en los estratos altos de renta. Estas desviaciones regresivas de la política de mínimos se produjeron fundamentalmente dentro de los Regímenes especiales por cuenta propia. Jubilados de estos regímenes tuvieron la posibilidad de acceder a una pensión cotizando por debajo de su capacidad económica real\, y obtener después una pensión mínima. El análisis del caso español demuestra cómo la existencia de un mercado político competitivo en el que los gobiernos son recompensados o castigados de acuerdo a si sus políticas responden o no a las demandas sociales\, proporciona mayores incentivos para diseñar políticas redistributivas aún en circunstancias económicas difíciles. En democracia los partidos no pueden sobrevivir si no apelan a la mayoría\, y esta mayoría incluye a sectores por debajo de la renta media. Las políticas de revalorizaciones de los sucesivos gobiernos de UCD y del partido socialista salvaguardaron las pensiones de los jubilados de rentas más bajas\, siendo las mínimas las únicas que aumentaron su poder adquisitivo mientras que la revalorización media estuvo por debajo de la inflación. Sin embargo la existencia de instituciones democráticas formales que permiten la participación política de los sectores de población más desaventajados\, puede conducir a diseños de políticas de pensiones de perfiles diferentes. Las opciones distributivas de gobiernos democráticos enfrentados a recursos económicos escasos y herencias de políticas desigualitarias y regresivas dependerán de qué partido controle el gobierno. El caso español ofrece evidencia empírica de que compromisos elevados de gasto\, debido a la maduración del sistema de pensiones\, que dan lugar a transferencias negativas de renta pueden restringir el margen de acción disponible en condiciones económicas difíciles y con una proporción creciente de población envejecida. No impedirán sin embargo políticas redistributivas si el que ocupa el gobierno es un partido apoyado fundamentalmente por grupos sociales situados por debajo de la renta media y que tienen aspiraciones igualitarias. Aunque los gobiernos socialistas aplazaron políticas de expansión del gasto (como la equiparación de las pensiones mínimas de jubilación al salario mínimo o la creación de unas pensiones no contributivas) cuando entendieron que la crisis económica de la primera mitad de los ochenta les concedía poco margen de maniobra\, no renunciaron a concentrar recursos en políticas electoralmente rentables. Políticas de perfil redistributivo defendían los intereses de grupos sociales muy relevantes para su apoyo electoral\, jubilados\, clase trabajadora y sectores de baja renta. Impulsaron por ello políticas de revalorización que estrecharon el abanico de cuantías dentro del sistema. Los gobiernos socialistas emprendieron también una reforma del gasto cuyo objetivo no fue un recorte indiscriminado del gasto\, sino una reordenación redistributiva de éste. La Ley de pensiones de 1985 elevó el período mínimo de cotización de 10 a 15 años\, y amplió el período de cálculo de la pensión inicial de dos a ocho años. Encareció así la posibilidad de apropiarse de una pensión desproporcionadamente alta en relación con las cotizaciones\, contribuyendo a reducir los efectos regresivos de la política de mejora de las pensiones mínimas. Por el contrario\, el diseño de las políticas de los sucesivos gobiernos de UCD no se encaminó a reducir sustancialmente las transferencias negativas de renta que habían heredado. Las reglas de cotización en los Regímenes por cuenta propia no se modificaron significativamente. Tampoco establecieron un mecanismo de control en el acceso fraudulento a las pensiones mínimas completamente eficaz. La falta de correspondencia entre las cotizaciones de pensionistas de esos Regímenes y su nivel económico real constituyó así una oportunidad estratégica para conciliar los intereses distributivos de sus diferentes bloques de electores utilizando políticas de suficiencia. UCD extraía fundamentalmente sus apoyos de sectores como los pequeños propietarios agrícolas y los trabajadores autónomos\, pero también incluía entre sus electores a personas de la clase obrera y grupos de bajos ingresos. El caso español pone así en evidencia que cuando el gasto se ve muy restringido por circunstancias económicas y herencias de políticas\, la estructura de beneficios del sistema de pensiones puede ser el indicador más sensible del impacto de gobiernos de diferente orientación partidista\, de igual manera que ocurre con la democratización. Un partido político apoyado principalmente por grupos sociales situados en las posiciones inferiores de la escala de rentas emprenderá reformas de gasto que son redistributivas si interrumpen los compromisos regresivos de gasto que ha heredado\, aplazando políticas expansionistas para cuando disponga de más recursos. Por el contrario\, un partido político que apele a una variedad de sectores socioeconómicos para ganar elecciones expandirá el gasto ampliando la cobertura y elevando las cuantías\, pero estas políticas mejorarán simultáneamente las pensiones que perciben jubilados situados en diferentes posiciones de la escala de rentas.\,M.23078-2002 Rosalía Mota López.José María Maravall\, director de tesis. 23 cm. Tesis doctorales / Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones\, Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales ; 37 Includes bibliographical references (p. [375]-403)