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The Political economy of fiscal decentralization: bringing politics to the study of intergovernmental transfers
- Autor
- León AlfonsoSandra
- Fecha de publicación
- 2006
- Editorial
- Instituto Juan March
- Serie
- Trabajos de Investigación
- Colección
- CEACS: Tesis doctorales
- Tipo
- Monografías
- Idioma
- Inglés
- Notas
- El objetivo de esta tesis es explorar los factores que explican la descentralización fiscal\, su diseño y su dinámica a lo largo del tiempo. La pregunta de investigación trata\, por lo tanto\, de las causas de los procesos de descentralización fiscal\, en concreto\, del diseño y evolución de las transferencias intergubernamentales en un sistema multi–nivel (donde existen diferentes niveles de gobierno elegidos democráticamente). Tradicionalmente el estudio de la descentralización fiscal ha correspondido a la literatura sobre federalismo fiscal. En ella se parte de una concepción de los políticos como actores benevolentes cuyas acciones están orientadas a maximizar la eficiencia económica. La justificación de los procesos de descentralización fiscal se basa en una perspectiva exclusivamente económica\, de carácter fundamentalmente normativo\, donde las instituciones y los procesos políticos están excluidos. En esta tesis la perspectiva adoptada tiene carácter positivo\, es decir\, el principal objetivo es explicar por qué y cómo se produce la descentralización fiscal y sitúa las instituciones y la competición electoral interpartidista como ejes fundamentales del marco teórico. Además\, se parte de una concepción radicalmente distinta de los políticos\, a quienes se caracteriza como actores cuyo principal objetivo es permanecer en el poder. Esta perspectiva enlaza con el desarrollo reciente\, dentro de la literatura sobre la descentralización\, de una serie de estudios en los que las instituciones y las variables relacionadas con la competición entre partidos políticos son fundamentales para explicar las causas de los procesos de transferencia de poder hacia gobiernos subnacionales. La tesis consta de una introducción\, seis capítulos y las conclusiones. En el primer capítulo se presenta un repaso de la literatura sobre los procesos de descentralización en general y sobre la descentralización fiscal en particular. Además\, en la última parte del capítulo se introduce la definición de los actores del proceso – gobierno central y gobiernos subnacionales – y de sus preferencias. En el segundo capítulo se desarrolla el marco teórico y las dos hipótesis generales de la tesis. Las hipótesis generales son dos: la primera es que en un contexto centralizado los políticos nacionales distribuirán las transferencias intergubernamentales favoreciendo a los gobiernos subnacionales swing. La segunda es que en un marco institucional descentralizado los políticos nacionales transferirán más recursos a los gobiernos subnacionales del mismo color político y\, entre ellos\, a aquellos respecto de los cuales el gobierno electoral es más dependiente para ganar las elecciones. Las hipótesis son elaboradas partiendo de dos contextos institucionales distintos: uno centralizado y otro descentralizado que difieren en el nivel de competencias sobre gasto y sobre ingresos de los gobiernos subnacionales. En un contexto centralizado\, en el que los políticos subnacionales tienen un nivel muy bajo de autonomía fiscal y pocas competencias sobre el gasto\, los ciudadanos perciben al gobierno central como máximo responsable del conjunto de políticas públicas. Además\, existen externalidades electorales entre políticos de un mismo partido que compiten en distintos niveles de gobierno y la estructura de los partidos es centralizada. En un escenario centralizado los gobiernos centrales son capaces de apropiarse de los beneficios electorales que generan los servicios públicos financiados con las transferencias. En un contexto descentralizado\, donde los gobiernos subnacionales tienen atribuidos niveles altos de competencias sobre gasto y sobre ingresos los supuestos son distintos. Los ciudadanos atribuyen a los gobiernos subnacionales más responsabilidades sobre la provisión de servicios públicos en sus jurisdicciones. Además\, las interdependencias electorales entre elecciones de distinto nivel son más débiles y existe centrifugación de la estructura organizativa (de poder) dentro de los partidos. Algunos de los supuestos realizados para cada contexto institucional son contrastados empíricamente en los capítulos tres y cuatro. El capítulo cinco recoge el análisis empírico de las dos hipótesis generales de la tesis. Finalmente\, el capítulo seis explica las ineficiencias existentes en el sistema de financiación autonómica a partir de los incentivos perversos que algunas características del diseño institucional de la descentralización han generado. La metodología para contrastar las hipótesis ha sido utilizar un caso de estudio\, el caso español\, con datos cuantitativos y cualitativos. El Estado de las Autonomías representa un excelente caso para aplicar el marco teórico\, pues en la evolución de la descentralización en España pueden distinguirse dos periodos: el primero\, desde la aprobación de la Constitución hasta finales de los ochenta y principios de los noventa\, en los que el contexto es centralizado. Y un segundo escenario\, que comienza a principios de los noventa\, en el que progresivamente aumentan los niveles de competencias de los gobiernos regionales. Por lo tanto\, la elección del caso español resulta muy adecuada para contrastar empíricamente las dos hipótesis generales derivadas del marco teórico. Sobre los datos cuantitativos se trata de un time-series cross-section donde las unidades de análisis son las Comunidades Autónomas financiadas a través del sistema de Régimen Común. Las observaciones son los recursos per cápita regionales proporcionados por cada uno de los modelos de financiación autonómica existentes desde el año 1986 hasta el 2001. La evidencia empírica proporcionada por los datos se complementa con entrevistas en profundidad a líderes políticos del partido socialista. Los entrevistados pueden clasificarse en dos grupos: el primero está formado por políticos que ostentaron cargos dentro de la organización del partido que estaban relacionados con la financiación autonómica (por ejemplo\, Secretario de Política Institucional). El segundo grupo se compone de miembros del ejecutivo socialista responsables de carteras ministeriales relacionadas directamente con el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (Ministerio de Economía y Hacienda y Ministerio de Administraciones Territoriales (más tarde llamado de Administración Pública). Las aportaciones de esta tesis doctoral son las siguientes. En primer lugar\, la tesis ofrece una mejor comprensión del tema de la descentralización fiscal desde la perspectiva de la economía política. El análisis empírico corrobora significativamente las hipótesis derivadas del marco teórico\, lo cual indica que\, para un adecuado entendimiento de los procesos de descentralización\, es necesario introducir factores políticos – tales como la competición electoral o la estructura de los partidos políticos. Este trabajo supone una interesante aportación dentro de la reciente literatura que analiza la descentralización desde una perspectiva político-institucional. En esta literatura la lógica de los procesos de reparto de competencias hacia niveles inferiores de gobiernos es fundamentalmente política. A diferencia de la teoría económica del federalismo fiscal\, los políticos son representados como actores cuyas acciones persiguen principalmente mantenerse en el poder. Además\, el singular marco teórico desarrollado en esta tesis sobre el diseño de las transferencias intergubernamentales constituye una aportación dentro de los estudios que hasta ahora se han publicado sobre el reparto de las transferencias entre distintos niveles de gobiernos. Existen distintas teorías sobre cuáles son los factores que predominan en el reparto de recursos desde la administración central/federal hacia las unidades subnacionales. Unas teorías indican que los recursos fluyen hacia los territorios donde el partido en el gobierno central tiene sus bases de apoyo. Otras teorías indican que las transferencias benefician a las regiones swing (aquellas donde la competición está más reñida). No existe un argumento teórico que indique por qué en algunos los factores políticos relevantes cambian a lo largo del tiempo o entre distintos casos. El marco teórico de esta tesis aporta esta explicación\, señalando que el elemento central para entender qué factores predominan en el reparto de transferencias es el contexto institucional donde el gobierno central y los gobiernos subnacionales interactúan. Además\, este trabajo profundiza en el estudio de la financiación autonómica desde una perspectiva de economía política\, algo prácticamente inexplorado para el caso español. Por último\, el análisis desarrollado en esta tesis tiene implicaciones sobre las decisiones de los políticos a la hora de descentralizar poderes hacia los niveles subnacionales. El estudio demuestra que\, una vez los gobiernos subnacionales reciben un amplio volumen de competencias\, la estructura de incentivos cambia y\, lo que es más importante\, hace que el proceso se torne irreversible.\,M.19869-2006 Sandra León Alfonso.José María Maravall\, director de tesis. ill. ; 23 cm. Tesis doctorales / Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones\, Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales ; 59 Published also under the title: L'economia politica de la descentralitzaciò : introducció de la politica en l'estudi de les transferencies governamentals\, by: Barcelona : Institut d'Estudis Autonomics\, 2008. Also available in: O:\\\\Data\\\\E-Tesis\\\\S.Leon(59) Includes bibliographical references (p. [313]-334)